【内容摘要】作为宪法明确规定的法律监督机关，检察机关在推进生态环境公益诉讼制度建设中承担着不可替代的职责和使命，本文通过概述我国检察机关开展生态环境公益诉讼的现状，探索分析检察机关开展生态环境公益诉讼存在的问题及对策，以期提出有益路径，对检察机关开展生态环境公益诉讼制度的构建有所裨益。
【关键词】检察机关、生态环境、公益诉讼
改革开放30多年来，中国特色的社会主义事业取得了举世瞩目的成绩，高速增长的经济极大地丰富了人民的物质文化生活，但是经济发展所带来的生态环境污染问题也日益凸显。我国目前正处于突发性环境污染事件和环境资源破坏事件的高发时期，因生态环境污染引起的信访和群体性事件大大增加，社会对生态环境公益诉讼制度的需求逐渐显现，因为生态环境公益诉讼是实现生态环境保护的新型手段。检察机关作为法律监督者和社会公共利益的维护者，参与生态环境公益诉讼，是其天然职责所在。但是，从公益诉讼的实践看，由于相关政策、法律的实施还在起步阶段，检察机关在开展生态环境公益诉讼探索过程中还存在很多问题。如何破解难题，构建有利于检察机关开展生态环境公益诉讼的诉讼制度，是本文想要探讨的重点。
一、检察机关开展生态环境公益诉讼现状概述
（一）生态环境公益诉讼的概念
所谓“公益”，根据《辞海》的解释，指的是“有关社会公众的福祉和利益”。目前，我国理论和实务界认为，“公益”主要包含国家利益和社会公共利益两个部分。公益诉讼是指当国家利益或社会公共利益受到侵害时，根据法律的授权，由有关主体向人民法院提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的制度。生态环境公益诉讼则是指有关环境保护方面的公益性诉讼，指自然人、法人或社会团体为维护公共利益可向人民法院起诉侵害生态环境公共利益的主体。我国生态环境公益诉讼制度是伴随着生态环境持续恶化的现实逐步确立的。
（二）检察机关开展生态环境公益诉讼的相关规定
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。中央全面深化改革领导小组第12次会议于2015年5月5日审议通过了《 检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（简称《试点方案》）。《试点方案》规定，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起环境民事公益诉讼，提起的方式包括支持起诉、督促起诉、直接起诉、刑事附带民事诉讼等。同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（简称《授权决定》），授权最高人民检察院以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域为重点，在北京、内蒙古、吉林、江苏等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点，这预示着检察机关在全国13个省（自治区、直辖市）提起公益诉讼试点工作的正式启动。2015年，最高人民检察院工作报告明确提出“将从生态环境领域入手，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。而以《试点方案》和《授权决定》为依据，最高检于2016年1月6日发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称最高检《实施办法》），对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的范围和程序作了详细规定。同年2月25日最高院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称最高院《实施办法》）。但是，无论党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，还是《试点方案》和《授权决定》，只是从国家政策层面为检察机关开展生态环境公益诉讼奠定基础。
（三）我国检察机关开展生态环境公益诉讼的现状
截至2016年6月，试点地区检察机关共发现生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件，进入诉前程序809件，提起诉讼23件，分别占授权领域四类案件总数的72.91%、73.15%和76.67%。其中，提起环境民事公益诉讼11件，提起环境行政公益诉讼11件，提起环境行政附带民事公益诉讼1件。随着检察机关开展生态环境公益诉讼案件逐步进入公众视野，人民群众参与生态环境公益诉讼，提供线索的积极性越来越高。
二、检察机关开展生态环境公益诉讼存在的问题
对于检察机关开展生态环境公益诉讼的发展路径和立法完善，近年来展开了大量的讨论，也引发了不少争议。笔者认为以下几个问题值得思考。
（一）检察机关提起生态环境公益诉讼的诉讼地位问题
1、我国立法层面并未明确检察机关在生态环境公益诉讼中的地位。检察机关作为生态环境公益诉讼人的主体地位、诉讼权利和义务的确定，以及审理程序、裁判内容等等都在试点改革探索之中。分歧较大的基本问题是，检察机关是否具备提起生态环境公益诉讼的原告资格？无论从历史上看，还是从现实制度分析，检察院是能代表公众环境利益的机关，适合代表公众提起环境公益诉讼。但是为什么检察机关的原告资格会成为一个争议问题呢？因为无法可依。检察机关能够直接提起环境公益诉讼，得益于去年推行的公益诉讼改革试点，《试点方案》提出，检察机关在履行职责中，发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。但如上文所言，这仅是国家政策层面为检察机关开展生态环境公益诉讼奠定基础，在我国立法层面并没有明确检察机关在生态环境公益诉讼中的地位，这导致检察机关无法理直气壮地成为生态环境公益诉讼原告。
2、我国立法层面明确的生态环境公益诉讼原告。根据2013 年实施的《民事诉讼法》的规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。就法律层面而言，我国环境公益诉讼制度首次获得立法上的确认源自《民事诉讼法》第 55 条的规定，即：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2015年1月1日实施的新《环境保护法》第58条对提起环境公益诉讼的社会组织规定了3个基本条件：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上；（3）无违法纪录。然而据非营利性的民间环保组织“自然之友”不完全统计，目前在各地从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中，仅有30余家符合环境公益诉讼起诉资格，而其中有意愿提起环境公益诉讼的组织则更少。对于不少缺钱少人的社会组织来说，提起环境公益诉讼成本过高，他们缺乏专业取证技术、大量资金支持和法律帮助，对公益诉讼只能望而却步。《民事诉讼法》和新《环境保护法》规定了环境公益诉讼的原告主体只能是法律规定的机关和有关组织，把公民个人拒之门外。关闭公民个人通向公益诉讼的通道是立法者制定公益诉讼过程中秉持的原则。立法机关认为扩张公益诉讼原告主体资格，会导致滥诉现象。当然，在实践中，我国大部分公民缺乏通过诉讼手段维护环境权益的意识，而且法律知识掌握水平较低，不具备通过诉讼维护环境权益的能力，在与实施了环境污染行为的企业进行诉讼时，公民个人更是显得力量单薄。
（二）检察机关在开展生态环境公益诉讼中监督不强问题
1、行政执法与刑事司法脱节。实践中，由于行政处罚和刑事处罚的对接机制不健全，环境行政执法机关与司法机关的配合乏力，导致有案不移、以罚代刑等现象层出不穷。早在2001 年 7月，国务院就颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 》，以行政法规的形式确立了“两法衔接”制度。2007年 5 月，最高人民检察院会同国家环境保护总局、公安部发布了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。此后，部分地区制定了相关规范性文件，建立并开始运行环境保护“两法衔接”的工作机制。该机制在实践中暴露出如下不足：一是有关规范性文件效力低，对行政机关没有强制效力，缺乏执行力；二是组织保障体系不明确，由哪个部门牵头、不同地域之间如何协作各地做法不一，影响该机制运行效果；三是信息共享平台建立流于形式，操作性不强，无法发挥实际作用。
2、审判监督职能有待强化。在审判环节，法院对环境犯罪、环境职务案件多适用缓刑、免刑，打击效果欠佳，没有起到刑罚应有的惩戒作用，在客观上也纵容了环境领域违法犯罪行为的发生。同时，因地方保护主义、追求经济效益等因素的影响，对于破坏环境的企业、 个人也未能通过判处高额罚金体现提高违法成本的要求。如江苏无锡发生的王某某、马某某污染环境案，被告人向河中倾倒煤焦油分离废液30.24吨，对流域局部水环境、饮水安全、农业浇灌等产生较大负面影响，当地环保局花费60万元进行筑坝拦截、调水稀释等应急处置，而后期全面消除负面影响所需费用更远高于应急处置费用，但最终法院判处主犯王某某有期徒刑一年九个月并处罚金人民币3万元，从犯马某某有期徒刑九个月，缓刑一年，并处罚金1万元。从刑罚结果上看，最终环境破坏与污染的巨额治理费用由政府和人民买单。
（三）检察机关开展生态环境公益诉讼的经济保障问题
最高院《实施办法》中规定了人民检察院提起的环境公益诉讼案件免交诉讼费，但检察机关在司法实践中仍面临高额的检测、化验、鉴定、评估等费用，从经济性角度考虑分析检察机关开展生态环境公益诉讼面临的问题有其现实的必要性。首先，检察机关提起生态环境公益诉讼，是代表国家对相关违法行为的监督，理论上应该由国家财政来支持检察机关提起诉讼，并承担相关的诉讼费用。但随着环境公益诉讼案件的不断出现，完全由国家财政承担的生态环境公益诉讼案件将会越来越多，必将在一定程度上影响财政预算方案，也不太符合我国财政的相关规范。如何更好地设计检察机关提起生态环境公益诉讼相关费用制度，成为必须要思考的问题。其次，在司法实践中，检察机关为提起生态环境公益诉讼需要支付高额的前期费用用于专业取证等，有些生态环境公益诉讼案件，仅前期鉴定费用就达到几百万元，实在超出了检察机关的承受范围，因为检察机关除了国家正常的财政拨款之外，并无其他经济来源。当然，在案件胜诉之后，由被告方支付检察机关的前期相关费用是完全符合诉讼理论的，且被告需要为自己的环境侵权行为付出代价，但若胜诉被告无能力支付该如何呢？再有，如果检察机关败诉，由谁来承担败诉的经济后果呢？最后，从环境侵权案件的特点看，环境公益诉讼具有诉讼周期长、诉讼成本高等特点，要提起生态环境公益诉讼，确实需要专业取证技术、大量资金支持和法律帮助。而我国的现实情况是，随着环境侵权案件的不断出现，由检察机关提起的生态环境公益诉讼正面临着诉讼费用高昂、诉讼成本高涨且资金短缺的状况。
（四）检察机关开展生态环境公益诉讼的人力资源问题
任何诉讼的提起都需要具体人员来实施，生态环境公益诉讼的提起也不例外，提起公益诉讼，不仅需要人力资源保证，更需要拥有专门业务知识的人才，只有具备这些条件，才能确保提起公益诉讼的顺利进行。检察机关作为专门的司法机关，确实拥有具备专业法律知识的检察人员。但是，却缺乏同时具备专业法律知识和环境专业相关知识的复合型检察人才，这也直接影响和制约了检察机关生态环境公益诉讼的开展。因此，虽然近几年来，检察机关对生态环境公益诉讼进行了有益的探索，但是从上文我国生态环境公益诉讼现状数据就可以看出，检察机关提起生态环境公益诉讼仍未成主流和规模，还难以形成影响力。
三、完善检察机关开展生态环境公益诉讼制度构建的对策
（一）立法明确检察机关的主体资格，确立诉讼主体多元化
1、立法明确检察机关的主体资格。目前检察机关探索生态环境公益诉讼仍面临诸多困难。《决定》、《试点方案》提出探索建立检察机关提起生态环境公益诉讼制度，是修改法律的政策依据，而赋予检察机关生态环境公益诉讼起诉权，是对现行法律制度的突破，一定要经过立法机关的授权处理好党的政策与国家法律的衔接问题。因此，要在立法上明确检察机关提起生态环境公益诉讼的主体资格，赋予检察机关公益诉讼起诉权，一方面解决了虽无适格原告，但权利依旧可以得到有效维护的难题；另一方面，当负有监管职责的机关、组织在经过检察机关督促后仍不作为，由检察机关提起诉讼可以避免国家利益和社会公共利益遭受进一步损害。
2、扩大原告范围，确立诉讼主体多元化。一方面要在宪法当中确立公民的环境权。构建由法律规定的机关、有关组织和公民均可提起生态环境公益诉讼的多元化诉讼主体。当然，考虑到可能的滥诉现象，可以配套制定相应的规定，如公民个人如要提起生态环境公益诉讼，需达到一定人数或是其他相关规定等。不可因为可能出现滥诉而将公民个人阻挡在外，因为环境关系到每一个公民的切身利益，在环境公益诉讼中我们要保护公民权利，给予民众足够多的空间，并采取各种合理、有效的保障措施。另一方面，在生态环境公益诉讼中，公民个人、社会组织可以通过到检察机关举报的方式为检察机关提供案源和初步的证据。其中，检察机关在必要的时候也应当给予提起公益诉讼的公民及社会组织以必要的支持。
（二）三管齐下，强化生态环境诉讼领域的法律监督
1、完善环境行政执法与刑事司法衔接机制，防止有案不移、以罚代刑。以现代化的大数据信息技术为支撑，建立由政府为主导，由检察机关、公安机关和环保、农林、水利、矿产等有关行政部门共同参与的环境信息共享网络平台，设置常设组织，配套落实定期联席会议制度、联络员制度，明确具体的部门或人员负责信息共享工作，及时更新共享信息、建立信息。实现由点及面，当发生一起环境污染案件时，无论哪一个部门先掌握线索，均可通过信息共享平台迅速找到涉及的相关部门，检察机关也可以通过信息平台掌握环境行政部门执法情况和案件进展，及时发出检察建议，对涉嫌犯罪的，及时督促移送司法机关。
2、合理运用诉前检察建议，监督环境行政执法工作。最高检《实施办法》对检察机关提起公益诉讼做了初步的制度设计，其中第13条、第40条分别规定了提起民事和行政公益诉讼的诉前程序，即在提起公益诉讼前，检察机关应向有关机关或组织提出督促起诉意见书或检察建议书，督促或建议有关机关或组织行使职权、履行职责。因此，提出诉前检察建议成为检察机关提起公益诉讼的前置程序。检察机关在监督环境行政执法工作过程中。要注意保持检察机关权力监督与环境监管机关专业判断之间的平衡，不宜越权。而诉前检察建议作为一种柔性的程序性的权力，可以有效发挥提示、督促的作用，有效规制各种权力失范行为。
3、充分发挥立案监督和审判监督职能。督促公安机关对应当立案侦查的破坏环境资源保护犯罪进行立案侦查。充分行使起诉阶段的量刑检察建议权，在环境污染犯罪案件中根据案情向法院适当建议判处高额罚金，以大幅度提高犯罪经济成本达到有效控制环境犯罪的目的，监督人民法院对破坏环境资源保护案件、环境职务犯罪案件的审判，对轻刑判决案件及时提出抗诉。
（三）以制度构建保障检察机关提起生态环境公益诉讼的可行性
如何从制度上为检察机关提起环境公益诉讼扫清经济障碍，使检察机关在诉讼中不为经济因素所掣肘？笔者认为，在我国目前的法律制度下，改变传统民事诉讼的收费方式，建立国家层面的生态环境公益诉讼基金，确保检察机关提起的生态环境公益诉讼不因经济方面因素而止步不前，才是真正有效地维护环境公益，实现生态环境和谐。建立全国范围内的生态环境公益诉讼基金，专门用于支付因提起生态环境公益诉讼而支付的必要费用，同时，配套相关文件细致地规定哪些情况可以从生态环境公益诉讼基金提取资金用于生态环境公益诉讼、具体的使用额度等，真正减轻资金压力，促进检察机关生态环境公益诉讼的发展。在具体的操作上，可引入多元化的资金来源，通过市场化的运作方式维持生态环境公益基金的健康运行，确保生态环境公益诉讼基金能够真正用于维护生态环境公共利益。
（四）加强检察官队伍建设、完善专家辅助人制度
生态环境公益诉讼案件的复杂性，技术性，需要一个专业性的检察官队伍。从目前的实践来看，立马组建环境法律专业出生的检察官队伍来专门从事生态环境公益诉讼并不现实，加强现任检察官队伍建设、完善专家辅助人制度才是可以引领未来之路。首先，必须对现任在职检察官，特别是公诉部门的检察官定期进行环境法律知识以及环境科学基础知识培训，以适应环境类犯罪案件的办案要求，提高检察官的专业性，打造复合型、更全面的检察官队伍。其次，今后在检察系统招录人员时引进适当比例的相关专业人才，逐步构建适应检察机关开展生态环境公益诉讼所需的检察人才。再次，积极完善专家辅助人制度。在生态环境公益诉讼案件中，存在许多环境科学技术性事实需要论证。以“泰州天价”环境公益诉讼案为例，在认定过程中委托了江苏省环境科学学会出具评估报告，特聘大学教授作为专家辅助人提供了意见支持。加强专家人才库建设，建立与高校、鉴定机构、相关行政执法部门的人才共享机制，通过聘请专家咨询委员、检察工作联络员等形式，加强与相关领域专家、学者的经常性联系，为检察机关开展生态环境诉讼工作提供专业支持。
杨凤临：《北京将设检察院第四分院承担益诉讼等职责》，载《京华时报》2014年12月 11日。
王治国：《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”》，载《检察日报》，2016年7月19日。
张卫平：《民事诉讼原则的制度化及实施研究》载《清华法学》2013( 4) ：23。
刘海鸥，罗珊：《完善环境污染案件中行政执法与刑事司法的衔接》载《光明日报》，2015年 2 月 28日。
《刑事审判参考》，总第97 期第970号指导案例，2014。
贺恒扬：《提起公益诉讼是法律监督应有之义》， 载《检察日报》2014年 12月5日。
吉安市吉州区人民检察院
朱文生 彭维美
